Госпрограммы не превратились в эффективный инструмент достижения стратегических приоритетов

7 декабря 2017 | Бюджет

Эксперт Аналитического центра Марина Паладич рассказала журналу «Бюджет» о системных проблемах программного бюджетирования.

Марина Паладич
Марина Паладич
Управление госпрограмм и бюджетирования

С момента перехода к программно-целевому планированию бюджетных расходов в субъектах Российской Федерации прошло уже несколько лет, однако можно констатировать, что государственные программы пока не превратились в эффективный инструмент принятия бюджетных решений и достижения стратегических приоритетов.

Несмотря на многообразие региональных подходов к формированию и управлению реализацией государственных программ, можно выявить ряд общесистемных проблем, в той или иной мере характерных для большинства субъектов. Достаточно распространенной проблемой регионального уровня является слабое межведомственное взаимодействие и, как следствие, применение ведомственного подхода при разработке государственных программ. Сегодня количество государственных программ, принятых в регионах поражает воображение. В некоторых субъектах их более 40. Регионы разрабатывают отдельные госпрограммы по ветеринарии, взаимодействию с религиозными организациями и прочим узким направлениям деятельности. Такие государственные программы состоят преимущественно из нескольких основных мероприятий, реализуемых одним ГРБС в ходе своей текущей деятельности.

Достаточно распространенной проблемой регионального уровня является слабое межведомственное взаимодействие и, как следствие, применение ведомственного подхода при разработке государственных программ

Игнорируя необходимость налаживания межведомственного взаимодействия в рамках государственных программ, регионы лишают себя преимуществ системного подхода к использованию данного инструмента, подразумевающего в том числе согласованность действий и кооперацию ресурсов в достижении общих стратегических целей. Кроме того, формирование даже части госпрограмм субъекта по ведомственному принципу полностью блокирует возможность применения результатов оценки эффективности реализации государственных программ в качестве инструмента принятия взвешенных решений при перераспределении бюджетных ассигнований.

В то же время принудительное объединение органов исполнительной власти сверху для совместной работы также не является панацеей и грозит появлением множества сложностей и разногласий в ходе реализации госпрограмм. В этой связи интересным представляется опыт Москвы и Московской области, где координатор государственной программы, несущий ответственность за ее разработку и реализацию, назначается из числа заместителей мэра (губернатора). Как правило, эскалация проблемных вопросов до уровня высшего руководства региона в значительной мере способствует оперативному устранению возникающих разногласий.

Принудительное объединение органов исполнительной власти сверху для совместной работы также не является панацеей и грозит появлением множества сложностей и разногласий в ходе реализации госпрограмм

К сожалению, до сих пор не теряет актуальности проблема низкого качества формирования государственных программ. Имеется в виду отсутствие взаимосвязи между основными параметрами: целями, задачами, индикаторами и системой реализуемых в рамках государственных программ мероприятий.

Сложившуюся ситуацию наглядно иллюстрирует следующий пример. В рамках подпрограммы госпрограммы по содействию занятости населения одного из субъектов, единственным показателем которой является «Доля трудоустроенных граждан в общем числе граждан, обратившихся за содействием в трудоустройстве», реализуется три основных мероприятия.

Вместе с тем лишь одно из них напрямую связано с достижением целей и показателей госпрограммы. Два остальных мероприятия направлены на выплаты вознаграждений лицам, занесенным на Доску почета субъекта, и выплаты денежных средств гражданам, добровольно сдавшим оружие, боеприпасы и взрывчатые вещества. Очевидно, что связь между увеличением числа трудоустроенных лиц и реализацией двух обозначенных выше мероприятий полностью отсутствует. Подобные ситуации ведут к тому, что невозможно провести достоверную оценку эффективности реализации основных мероприятий, и, как следствие, невозможно встроить результат такой оценки в бюджетный процесс. Такие неувязки в большей мере обусловлены не столько непониманием регионами принципов программно-целевого метода и пробелами в нормативной базе, сколько общим формальным подходом к разработке государственных программ и слабым звеном экспертизы.

Нередки случаи, когда на практике мероприятия государственных программ реализуются с существенным общественно значимым эффектом и согласуются с целевыми показателями, но ни те, ни другие не коррелируют с целями и задачами госпрограмм, определенными в соответствии с региональными документами стратегического планирования. Причем такие несоответствия возникают в том числе в субъектах, опыт которых в разработке и реализации государственных программ можно считать успешным. Такие ситуации указывают на слабость регионального стратегического планирования в целом, на ошибки при выборе приоритетов.

Приоритеты развития субъектов, отраженные в региональных стратегиях социально-экономического развития, зачастую определяют исходя из направлений развития, заложенных на федеральном уровне. При этом объективное положение дел в самом регионе учитывается в незначительной степени. Четкое и всестороннее понимание реальных существующих проблем возможно только при налаживании продуктивного диалога между обществом и властью путем трансформации института общественных обсуждений из бюрократической формальности в эффективный инструмент определения приоритетов.

У ряда субъектов имеется положительный опыт учета общественного мнения при разработке документов стратегического планирования. Так, Стратегия социально-экономического развития Ленинградской области до 2030 года была сформирована с привлечением к ее обсуждению широкого круга хозяйствующих субъектов, а также по результатам масштабного анкетирования населения региона.

Подробнее читайте в журнале «Бюджет».